寻找200亿英镑：英国在财政空间消失时的资金搜寻

周三的支出审查将充分体现英国各政府部门所面临的紧张局面。而财政部在秋季将面临更大的压力。我们认为政府的“财政空间”将完全消失，而税收上调在今年晚些时候看起来愈加不可避免。

支出审查将非常严峻

英国财政大臣拉切尔·瑞夫斯将在6月11日公布她的支出审查。这是对政府部门资金进行分配的过程。我们已经知道它将会说什么：可支配的资金并不足够。

在接下来的三个财政年度内，日常部门预算的实际增长仅为每年1%。我们从3月份的春季声明中已经知道了这一点。在人均支出方面的增长甚至更缓慢。

其中大部分年度增幅将被健康、国防和教育领域消耗掉，其他政府领域可能面临实际支出的重大削减。我们认为财政部可能别无选择，只能在未来增补这些预算，因为政府有各种各样的竞选承诺。

然而，在此次支出审查中不会发生这种情况。这不是预算，也没有来自预算责任办公室的预测，而执行重大税收和支出变更的前提条件。但我们认为，税收上调在今年晚些时候是不可避免的。这不仅仅是因为部门支出的压力。

政府“财政空间”的情景

请记住，截止到春季声明时，政府在其主要财政目标下只有99亿英镑的“财政空间”。这个自我施加的规则要求到本十年末，当前预算（日常支出与税收收入）必须实现盈余。

考虑到政府每年支出超过1.5万亿英镑，99亿英镑看起来像是个四舍五入的误差。而这意味着，预算责任办公室（OBR）的经济预测中的小变化可能会—并且很可能会—抹去可用的有限财政空间。

很多事情取决于OBR的增长预测，而这个预测很可能会下调。其2026年的1.9%的增长预期看起来过于乐观，考虑到全球环境的广泛背景。我们预计今年和明年的年均增长将在1%左右。OBR可能不会变得那么悲观，但如果将明年的预测下调至1.5%，将会使政府的财政空间减半。

秋季预算和财政“空间”的三个情景

经济预测变化可能对“财政空间”产生的影响（目前为99亿英镑）。

迁移假设基于OBR 2024年3月的分析。我们稍微降低了影响，假设政府与欧盟达成青年流动协议。

来源：预算责任办公室，ING分析

然后是生产力增长。这在很大程度上决定了经济在中期内的增长速度，而最近的消息并不乐观。自2022年以来，每小时工作产出下滑了一个百分点。

这使得OBR的预测显得越来越不现实，因为它预计本十年晚些时候年均趋势生产力增长将回到1.2%。实际上，OBR在过去15年中逐渐下调了这些预测。

财政部对此心知肚明，并竭尽所能防止这些预测在今年晚些时候再次大幅下调。这也解释了今年以来关于经济的一系列公告，部分取得了成功。早在3月，OBR根据政府的规划改革提升了中期生产力预测。

OBR已逐渐下调趋势生产力

*如果预测只持续四年，我们取了第三年和第四年的平均值。

来源：预算责任办公室，ING计算

财政大臣希望通过加强与欧盟的关系来实现类似的成功。最近达成的协议将减少对食品进口的繁琐检查，这是一个有益的开端。但这并不是改变游戏的因素。除非英国更加接近单一市场和/或关税同盟的成员，否则任何增长的促进都是温和的。

这一任务还因政府近期承诺削减净移民而变得复杂。通常情况下，OBR将移民视为对公共财政的净积极影响，因为它带来了更高的税收收入。根据之前的OBR分析，政府每年将净移民始终减少10万的努力将使其财政空间减少多达70亿英镑——尽管OBR可能会判断，与欧盟达成青年流动协议的努力将部分抵消这一点。

若有一线希望，或许会来自金融市场。我们认为，金融市场低估了英格兰银行的利率周期。我们也认为，国债收益率最终可能会略低于OBR在3月份的假设。综合来看，这可能为政府的财政空间增加30亿至40亿英镑，因减少的债务利息预测。

支出压力正在加大

不过，财政大臣在秋季可能会面临财政赤字。我们上面的情景分析显示，由于经济逆风，她可能会面临40亿英镑的短缺，若OBR的预测变动更为显著，可能会更高。

在考虑财政大臣所面临的更广泛的税收和支出压力之前，这是一个初步估算。在尼格尔·法拉奇的改革党在近期地方选举中表现强劲后，执政的工党议员们对提升公共服务和逆转近期福利制度变更的必要性变得更加直言不讳。

首相已经确认，去年决定取消冬季燃料津贴的决定将发生转变，预计成本为15亿英镑。取消两个孩子的福利上限据说将每年额外花费35亿英镑。英国还面临特朗普政府关于取消对科技公司的数字服务税的巨大压力，尽管这相对是一个小的收入来源。

支出在预算中可能如何增加

秋季预算中潜在的税收/支出变化的成本。

来源：预算责任办公室，英国政府，IFS，ING分析

所有这些变化看起来都很可能。正如我们之前所说，我们认为财政部在下一个财政年度将面临巨大的压力，以进一步增加部门支出。如果实际日常部门支出明年增长3%，而不是预算中的2%，可能会每年增加50亿至60亿英镑的成本。

然而，真正的不确定因素是国防。政府最近承诺在本身的预算中达到GDP的2.5%。但北约成员国面临的压力是将这一比例提高到3%甚至3.5%。到本十年末实现前者将每年需要额外支出170亿英镑。

当然，加大任何额外国防开支的很大一部分将通过资本支出，这在主要财政规则中故意被排除。有一个基于一个稍微不明确的政府债务衡量标准的次要规则，在投资时提供了一些额外的灵活空间。即便如此，若不对财政规则做出任何更改，将国防支出提升至GDP的3%或以上，在其他地方需要削减资本支出。

即使在不改变国防开支的情况下，其他支出压力和经济预测下调的结合意味着，财政大臣可能至少需要100亿至150亿英镑才能在财政规则下实现收支平衡——如果她希望留出一点缓冲，还需要更多。

如何寻找200亿英镑

为了论证，假设政府今年秋季需要筹集200亿英镑（100亿英镑用于弥补短缺，100亿英镑用于重建一些财政空间）——那么它该如何做到呢？

简单的选择是改变财政规则。它可以使这些规则更加灵活，也许通过暂时允许未来几年出现小的赤字。或者推迟需要达到财政规则的截止日期。但在去年10月已经对规则进行了重大更改的情况下，再在12个月后更改目标的外部形象并不理想，尤其是在金融市场对英国公共财政仍然敏感的情况下。

这就剩下了税收上调。在这里，政府受限于自我施加的不增加个人所得税、员工国民保险（社会保障）或增值税的承诺。“低悬的水果”——对一些小税收作出许多微小的调整，从而集体提高相当可观的收入——大多在去年的10月预算中已经完成。

财政大臣的税收上调选择

数据以四舍五入的形式呈现。

来源：英国税务海关总署，IFS，ING分析

但树上还有一个诱人的苹果，那就是延长税收阈值的冻结。根据英财政研究所的说法，这些阈值在实际金额上已经冻结到2028年。

由于工资通胀，如果将冻结延长到本十年的末尾，可能会为公共财政再增加90亿英镑。鉴于这在纸面上确实存在，并且目前对财政政策没有任何影响，令人惊讶的是财政大臣没有早点采取这项措施。

不过，仍需寻找其他约100亿英镑，如果不触及主要收入来源，这将十分困难。进一步上调雇主国民保险（NI）似乎是可能的，但幅度会小于4月的那次上调。当时，财政部将这一税率提高了一个百分点，但也大幅降低了雇主开始支付NI的阈值。后者再次大幅降低是很困难的。再将雇主NI上调一个百分点大约会带来60亿英镑的收入——不足以弥补我们所面临的短缺。当然，增加收入的方式不局限于国民保险，但政府也很可能需要重新审视其关于个人税收的红线。

无论发生什么，秋季都将面临艰难的决定。